长江宏观·赵伟 | 如何正确理解“减税”逻辑?

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2018-09-12 05:04

  热点:应对隐性债务等结构性问题,光“减税”还不够,财税体制改革亟待深化

  近两年来,我国减税降费力度较大;今年年初以来,围绕企业部门和居民部门,多个重磅减税政策密集落地。十八届三中全会以来,我国已完成新一轮财税改革顶层设计,改革进入加速落地阶段。今年年初以来,财税改革措施密集落地,主要集中在企业部门(下调增值税率1个百分点、扩大税收抵扣等)和居民部门(上调个税起征点至6万元/年、增加专项扣除),预计全年减负超1.1万亿元。

  除了大规模减税外,我国财税体制也亟待深化改革;前期央地财政事权不匹配,带来地方隐性债务快速扩张、土地财政过度依赖等问题。我国长期存在央地财政事权不匹配,部分中央政策目标(如精准脱贫、棚户区改造等),主要支出责任由地方政府承担,导致地方隐性债务规模快速扩张。这还使得地方政府对中央转移支付和土地财政产生过度依赖,中央税收返还和转移支付占地方一般财政收入比重保持在40%以上,土地出让收入占地方政府总财力比重也高于20%。

  转型背景下,应对地方隐性债务等结构性问题,光“减税”还不够;深化财税体制改革,需要围绕平衡央地收支、严控债务风险等目标,持续发力。当前我国宏观调控的政策工具,离不开真正意义上的“减税降费”;但是,在地方隐性债务问题较为突出的背景下,即使采用大规模政府性投资工具托底经济,也必须在合理划分地方政府的支出责任和实现地方政府预算硬约束的基础上进行。

  国内热点

  如何正确理解“减税”逻辑?

  事件:近期,十三届全国人大常委会第五次会议表决通过了关于修改个人所得税法的决定,财税改革继续加速。

  点评:

  十八届三中全会以来,我国已完成新一轮财税改革顶层设计,改革进入加速落地阶段。2012年,党的十八大作出关于全面深化改革的战略部署,财税体制改革即是其中重要一环;2013年,党的十八届三中全会进一步指出,财政是国家治理的基础和重要支柱,要加快建立现代财政制度。从本轮财税改革的总体思路来看,主要包括改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度三方面,前两项多与减税降费等具体任务有关,后一项则更多涉及结构性改革等深层次改革领域。

  近两年来,我国减税降费力度较大;尤其是今年年初以来,围绕企业部门和居民部门,多个重磅减税政策密集落地。近两年来,我国陆续出台营改增试点、降低“五险一金”缴费比例等举措,目的在于降低企业税费负担。今年年初以来,我国各项财税改革措施开始加快落地,主要集中在企业部门和居民部门。其中,对于企业部门,包括下调增值税税率、提高研发费用加计扣除比例、扶持小微企业发展等;对于居民部门,主要是推进个税改革,将起征点上调至6万元/年、并首次提出增加多项专项附加扣除等。

  

  

  

  减税政策有利于减轻企业和居民部门负担,是新一轮财税结构性改革的重要组成部分。从财税收入角度来看,减税降费政策很大程度上有利于减轻企业和居民负担。例如,历史上3次上调个税起征点后,个税收入增速均出现不同程度回落;2017年加大降费力度后,非税收入增速明显回落。今年两会时提出,计划全年为企业和个人减税8000多亿元、为市场主体减轻非税负担3000多亿元,累计减负将超过1.1万亿元,减负力度较过去两年明显增强。

  

  

  企业和居民部门持续减负的同时,政府部门的财税体制也亟待深化改革;这背后,是近年来地方政府隐性债务等问题的日益凸显。2008年全球金融危机后,我国地方政府实施大规模刺激政策,导致部门杠杆率快速上升,近年来已持续升至45%以上,政府部门债务付息压力持续增加。考虑到此前很长一段时期,地方政府不能举债,往往借助国有企业、城投平台融资,除了地方政府显性债务持续提升外,地方政府隐性债务和国有企业债务也在快速扩张。当前,地方政府和城投平台债务合计远高于地方政府债务,隐性债务问题已非常突出;分区域来看,即使不考虑城投平台贷款等形式债务,江苏、四川和湖南等省份地方债和城投债合计规模已明显超过官方公布债务余额。

  

  

  

  

  地方政府隐性债务的快速扩张,与前期央地财政事权不匹配等有关;政府部门财税体制改革的核心,在于加快央地财政事权和支出责任划分。我国长期存在央地财政事权不匹配的“难题”,分级政府间的权责划分尚不明晰,部分中央政府提出的政策目标(如精准脱贫、棚户区改造等),主要支出责任由地方政府承担,这就导致部分区域地方隐性债务规模出现了快速扩张。今年两会提出,要“深化财税体制改革,推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革”,在大规模减税降费的基础上,进一步深化体制改革、解决央地财政事权不匹配问题,也是当前财税改革亟待解决的重点和难点。

  

  

  加快政府部门财税体制改革,需要理顺央地财政收支划分,降低地方政府对中央转移支付的过度依赖。财政转移支付是中央财政安排给地方财政的补助支出,用以平衡不同地区间的财力差距。前期央地财政事权不匹配的背景下,中央税收返还和转移支付占地方一般财政收入比重,长期高于40%水平,2017年比重已提升至41.6%。分省情况来看,以青海、甘肃、宁夏、新疆等为代表的大多数中西部省份,对中央转移支付依赖程度均高,缺乏财政自给能力,亟待进一步理顺央地财政收支划分、降低转移支付依赖。今年两会也提出,要“抓紧制定收入划分改革方案,完善转移支付制度。”

  

  

  加快政府部门财税体制改革,还需要进一步完善地方税收体系,降低地方政府财政对土地出让收入的过度依赖。近两年来,伴随房价总体上涨,地方政府对土地财政的依赖度也在明显增强,土地出让收入占地方政府性基金收入比重已高于85%,占地方政府总财力比重也高于20%。考虑到土地出让收入与房地产市场表现息息相关,只有进一步完善地方税收体系,逐渐形成以消费税、资源税等为主的地方政府收入体系,降低地方财政对土地出让收入的依赖,才能将地方政府从短期的土地增值收益中解脱出来,使得房地产市场和地方政府潜在风险得到有效控制。

  

  

  近期社保出台新规、加强征管,也是在一定程度上缓解地方政府养老保障压力,防范隐性债务风险的进一步扩张。7月印发的《国税地税征管体制改革方案》明确,从2019年起,将包括“五险”在内的各项社会保险费交由税务部门统一征收。目前我国各省社保大多由劳动保障部门征缴、征管相对宽松,近两年来社保缴费基数合规企业占比不足30%,企业(特别是民营企业)可以通过按最低下限缴费、按固定工资部分缴费、按内部分档缴费等多种方式来减少社保缴费基数,从而减轻社保负担。征管体制改革后,社保征管执行将进一步加强,也是在一定程度上缓解地方政府养老保障压力。

  

  

  转型背景下,应对地方隐性债务等结构性问题,光“减税”还不够;深化财税体制改革,需要围绕平衡央地收支、严控债务风险等目标,持续发力。当前宏观调控的政策工具,离不开真正意义上的“减税降费”;但是,在地方隐性债务问题较为突出的背景下,即使采用大规模政府性投资工具托底经济,也必须在合理划分地方政府的支出责任和实现地方政府预算硬约束的基础上进行。下一阶段,防风险、去杠杆总体思路不变,推动财税改革(特别是政府部门财税体制改革),需要围绕降低宏观税负、平衡央地收支、优化税制结构等目标,持续发力、深化改革。

  经过研究,我们发现:

  ①十八届三中全会以来,我国已完成新一轮财税改革顶层设计,改革进入加速落地阶段。

  ②今年年初以来,财税改革措施密集落地,主要集中在企业部门和居民部门,预计全年减负超1.1万亿元。

  ③除了大规模减税外,我国财税体制也亟待深化改革;前期央地财政事权不匹配,带来地方隐性债务快速扩张、土地财政过度依赖等问题。

  ④转型背景下,应对地方隐性债务等结构性问题,光“减税”还不够;深化财税体制改革,需要围绕平衡央地收支、严控债务风险等目标,持续发力。

  ⑤在地方隐性债务问题较为突出的背景下,即使采用大规模政府性投资工具托底经济,也必须在合理划分地方政府的支出责任和实现地方政府预算硬约束的基础上进行。

  【本文推送内容节选自长江研究已发布报告,报告原文请见2018年9月11日发布的研究报告《如何正确理解“减税”逻辑?》】

  证券研究报告:如何正确理解“减税”逻辑?

  对外发布时间:2018年9月11日

  张蓉蓉 邮箱:zhangrr@cjsc.com.cn

  【经观伟论】2018/5/10

  2017/12/21

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